原子智库：从你掌握的情况看，目前社保支付压力主要是在城市还是农村？

郑秉文：显而易见，社保支付压力大的是城镇职工养老，城乡居民养老支付压力不是太大。原因有三个方面：一是资金来源，二是人口结构，三是城乡居民养老保险的支出规模。

第一，从资金来源看，城乡居民社保支付都是来自财政——从2009年新农保上线，一直到2014年改为城乡居保，一直到现在都是这样。因为它本来就是财政负责支出兜底的制度，个人缴费完全进入个人账户并形成资金池，没有用于支付，风险敞口完全留给了财政，不是纯粹的社会保险制度，而更像是一个社会救助制度，所以，支出压力是始终如一的。

展望未来，城乡社保支付曲线是一个抛物线型：我国城镇化率现在是60%多，到2050年要达到80%——在未来的30年里，每年要提升0.7～0.8个百分点，城乡居民人数在逐渐减少。这就意味着，财政支出占比要相对减少。因此，城乡居民社保支付的压力小于城镇职工。

而城镇职工社保是一个相对比较完整的社会保险制度，资金主要来源于职工缴费，较少来自财政转移支付——财政转移支付多年来仅占每年养老金支出的15%左右，基本是固定的。老龄化导致人口结构逆转：劳动就业人口越来越少，占比越来越小；退休人口越来越大，占比也越来越大。这样，作为一个保险制度，就面临着缴费收入越来越小而支出却越来越大——全世界都有相同的趋势。这对基金的收支平衡，就产生了巨大压力。

第二，从人口结构看，从现在开始到未来30年——即2050年，城镇化率以每年0.7～0.8个百分点的速度增加，转移出来的这些劳动力随着市民化进程，要成为这个制度的参保人、受益人。其以往的缴费记录，是城乡居保，如果要转到城镇职工社保，就面临着缴费收入和支出的平衡。“十四五”规划鼓励在城镇打工的农民工，尽量参加当地的城镇职工社保。人口结构的变化，也导致这两个社保制度面临的压力不一样。

第三，城乡居民社保制度的支出规模相对于城镇职工来说不是很大，替代率也不是很高。2020年，其收入是4900亿，支出是3300亿——3300亿的财政支出，还不到城镇职工社保财政补贴的一半，仅为城镇职工基本养老保险支出规模的7%，就是说，城乡居保的支出规模很小。从这个角度看，城乡居保的支出压力明显小于城镇职工的支出压力。

原子智库：具体到各省，哪些省份支付压力最大？主要采取哪些办法解决？

郑秉文：具体到省份，城乡居民养老金支付压力在各省基本都差不多，反正钱都是来自财政转移支付，只不过，人口大省的地方财政压力要稍微大一些，但也是可承受的；不均衡、严重失衡的，是城镇职工社保。城镇职工社保是保险制度，缴费收入和养老金支出有个平衡的问题，而这个平衡受劳动力人口空间分布变化的影响。

比如，如果老年人都留在东北，而东北的劳动人口、青年人都流出去，都到了沿海地区、到了广东（广东省集聚了全国跨省流动人口的四分之一），就会形成一个严重的失衡状态：东北地区收入小于支出，收不抵支——缴费人口都流出去了，剩下的都是领取养老金的人；广东则劳动人口越来越多，收入也就越来越多，且收入远远大于支出。

事实上，全国（内地）31个省，养老金情况可以分为三组：第一组收入大于支出、类似于广东的情况，大约有8～10个；第二组是中间状态，收支大致相抵，人口的流出和流入大致相抵，压力不大；第三组是收入小于支出，出现严峻失衡状态的，类似于黑龙江，大概也有8～10个省份。

第七次人口普查数据表明，2020年我国流动人口3.76亿，其中跨省流动人口1.25亿，过去10年里，流动人口规模增加了70%，就是说，2010年我国流动人口仅为1.54亿。流动人口趋势的加剧就导致三个组别省份的养老保险基金继续沿着原来的趋势分化——收不抵支的那几个省，缺口越来越大；收入大于支出的那十个左右省份，收入将会越来越好。这也就是为什么“十四五”规划提出“十四五”期间一定要实现社保全国统筹的原因，因为只有实现真正的全国统筹才能彻底解决基金失衡的问题。

去年，全国基本上实现了省级统筹，就是当期缴费现金流基本都由省级层面管理，这是一个巨大的历史进步，为明年实现全国统筹打下了基础。

社保省级统筹，在2007年曾经推行过，各省2009年纷纷宣布实现了省级统筹。但在当时的条件下，省级统筹的标准有六条，统一流程、统一费率等等，都是低层次的统筹标准——关键的基金流的核算收入支出并没有集中在省一级水平。去年实现的省级统筹，就不是十多年前的样子了——当期收入完全集中到省里，沉淀的资金虽然还留在原地，但当期收入完全实现了大收大支、统一收入、统一支出，实现了真正的省级统筹。

这就为“十四五”规划提出的实现全国统筹，打下了基础。所以，明年再实现全国统筹，就有了基础——尽管明年实现的全国统筹，只是当期资金流的大收大支，沉淀在各地的养老基金依然由地方掌控，但它毕竟迈了一大步，是解决地区间养老基金失衡的一个重要办法。

这个办法，实际上前几年已经有了一个过渡性的办法：2018年中央建立了中央调剂制度——从3%开始起步，2019年上调到3.5%，2020年提高到4.0%，一直到今年的4.5%——力度年年加大，一方面为明年实现全国统筹奠定了基础，另一方面大大缓解了地区间的失衡，缓解了当期财政支出的压力，减少了财政补贴规模。

原子智库：社保全国统筹的确切时间是在2022年吗？消息来源是哪里？

郑秉文：根据“十四五”规划纲要和养老金的支出压力，我个人预测：2022年要实现社保全国统筹，最迟也不能晚过2023年。